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转载《自然资源报》专版:促进区域海洋治理 构建海洋命运共同体
2021-11-23 来源:

生物多样性是地球生命共同体的血脉和根基,为人类提供了丰富多样的生产生活必需品、健康安全的生态环境和独特别致的景观文化。海洋作为地球上最大的生态系统,是世界生物多样性的主要储存库之一,全球人类都直接或间接地受益于沿海和海洋生态系统所提供的产品和服务,这些产品和服务对于消除贫困、实现持续经济增长、保证粮食安全及创造可持续生计都发挥了重要作用。海岸带是洋-海-陆-气交互作用的特殊地带,具有界面过程复杂、自然资源丰富、生态环境脆弱、人类活动频繁的特点。海岸带以全球海洋7%的面积,提供了25%的海洋初级生产力、86%的海洋渔获量、50%的蓝色碳汇,是生产力集中的焦点区域,也是生物多样性及生态系统多样性的主要储库。在社会经济的视角下,海岸带是过去数十年来全球、特别是中国经济快速发展的引擎带,全球有半数以上人口生活在沿海60公里以内,超过1000万人口的大城市有70%位于海岸带附近。

海岸带综合管理是一种旨在解决生态、文化、历史、审美以及经济发展等众多利益需求冲突的理论与实践模式,它将区域资源环境保护和经济社会发展并重,协调海岸带快速开发利用过程中产生的生态系统、经济、社会等冲突,通过对海岸带地区生态、经济、社会子系统的整合,实现区域经济发展过程中以生态系统健康为基础的海岸带资源环境可持续发展,维持人类安全的沿海生存环境。1995年在印度尼西亚首都雅加达召开的《生物多样性公约》第二次缔约方大会上,各缔约国达成共识,海洋和海岸带综合管理是解决人类对海洋和海岸带生物多样性影响以及促进保护和可持续利用的最有效的手段。

中国参与东亚海项目近30年,将海洋命运共同体的理念付诸实践,提升海洋健康、人民福祉和经济发展,推进东亚海区域的可持续发展。

海岸带综合管理成为区域海洋治理的新工具

东亚海是与文莱、柬埔寨、中国、朝鲜、印度尼西亚、日本、马来西亚、菲律宾、韩国、新加坡、泰国、东帝汶和越南接壤,总面积为700万平方公里的半封闭海洋,海岸线约为233560 公里,包括世界上三分之一的珊瑚礁和红树林,是超过21亿人的家园,约有超过15亿居民生活在该地区海岸线100公里以内。在世界范围内,该地区是在文化、地形、宗教、经济状况和环境等方面最多样化的地区之一。东亚海区域包括东海、黄海、南海、苏禄-苏拉威西海、印度尼西亚海和泰国湾在内的六个大海洋生态系统,这六大海洋生态系统是半封闭且相互联系的,它们是全球重要的、地质上独特的国际水系。与此同时,与东亚海域相关的河流流域的总流域面积约为860万平方公里,包括一些具有重要意义的河流生态系统,如湄公河、长江、黄河、珠江和红河流域等。这些河流将大量的水流、沉积物、营养物质和污染物输入东亚海域,对邻近的河口、周围的沿海地区和东亚海域的整体健康产生了重大影响。随着经济和人口的增长,东亚海域的海岸和海洋面临着过度捕捞、自然海岸线丧失、陆地和海洋污染、生境破坏、海平面上升以及其他许多挑战,压力越来越大。同时,这里也是最容易受到气候变化和极端天气事件不利影响的地区之一。1993年12月,全球环境基金启动了第一个国际水域项目——东亚海洋污染的预防和管理,由联合国开发计划署实施,国际海事组织执行,菲律宾政府在马尼拉的环境与自然资源部(DENR)大院内设立了区域项目办公室,这就是东亚海环境管理伙伴关系计划(Partnerships in Environmental Management for the Seas of East Asia, PEMSEA)的前身,该项目通常被称为东亚海一期项目。一期项目在我国厦门和菲律宾八打雁湾设立海岸带综合管理示范区,并动员印度尼西亚、马来西亚和新加坡解决马六甲海峡和新加坡海峡的海洋污染问题。同时在发展中国家,如柬埔寨、中国、朝鲜、印度尼西亚、菲律宾、泰国和越南开展能力建设。厦门市作为实施海岸带综合管理的平行示范区之一,1994年正式加入该项目,通过项目的实施,证明了环境污染治理可以促进社会经济发展,改善经济发展的质量。探索出的“立法先行、集中协调、科学支撑、综合执法、财力保障、公众参与”模式,与英国泰晤士河、美国波士顿港一道被联合国列为海洋综合管理成功模式加以推广,在国际上产生了广泛的影响。东亚海一期项目是当时我国参与的一个重要多边海洋合作项目,在项目执行期间,我国政府高度重视厦门海岸带综合管理的成功经验,国家海洋局积极申请的总额为122万美元的技术援助项目“南中国海北部海岸带综合管理能力建设”于1997年3月获得联合国开发计划署的批准。项目在广东省阳江市海陵湾、广西壮族自治区防城港市和海南省文昌市清澜湾分别建立示范区,三个示范区建立起了三种海岸带综合管理的示范模式,即广东的海洋渔业资源可持续发展模式、广西的港口开发管理模式和海南的海洋资源综合利用管理模式。至此,我国的沿海城市形成了推广海岸带综合管理的共识。

《海口宣言》签字仪式

伙伴关系成为区域海洋治理的新模式

伴随着东亚海一期项目的成功,人们一方面建立了信心,同时也认识到需要发展利益相关者的伙伴关系,以应对东亚海域日益严峻的环境挑战,由此二期项目应运而生。二期项目同样得到了全球环境基金的支持,于1999年10月开始实施,其主旨是在环境管理方面建立政府间、机构间和多部门的伙伴关系。至此,该项目正式称为东亚海环境管理伙伴关系计划,以代表新的项目倡议,缩写为PEMSEA,简称东亚海二期项目。

2003年12月,第一届东亚海大会在马来西亚召开,12个国家的海洋部长在第一届部长论坛上签署了《布城宣言》,通过了《东亚海可持续发展战略》,这一文件明确了大家的共同愿景,也为实现东亚海区域可持续发展目标提供了合作战略和方法。2006年12月15日,韩国、日本、中国、朝鲜、菲律宾、越南、柬埔寨、老挝、印尼、东帝汶和新加坡等11个国家的海洋部长聚首我国海南省海口市,在第二届东亚海大会的部长论坛上共同签署了《海口宣言》,正式确定了PEMSEA的国家伙伴关系,该宣言将东亚海环境管理伙伴关系确立为实施《东亚海可持续发展战略》的框架。

与国家伙伴一起,PEMSEA的21个非国家伙伴,包括国际组织、研究机构、非政府组织、企业协会等,也共同支持《东亚海可持续发展战略》的实施。除此之外,PEMSEA还建立和发展了地方政府网络、海岸带综合管理学习网络、PEMSEA可持续企业网络、青年论坛等网络和平台,促进东亚海区域不同团体之间的交流,推动《东亚海可持续发展战略》的实施,呈共同实施区域海洋治理之势。从二期项目开始,我国实施海岸带综合管理的沿海城市日渐扩大。环渤海3省(辽宁省、山东省、河北省)1市(天津市)参与了东亚海项目的实施,共同签署了《渤海环境保护宣言》,建立了10个海岸带综合管理平行示范区,制定了渤海环境管理战略、渤海环境监测计划、渤海溢油应急响应计划和工矿企业参与海洋环境保护的计划,为有效减缓渤海海洋环境持续下降趋势、改进渤海这一跨边界的海洋环境管理工作积累经验。二期项目的实施也为中国政府制定和实施《渤海碧海行动计划》(2001-2005)奠定了基础。为了进一步深化东亚海二期项目经验,2005年我国启动了“中国南部沿海生物多样性管理项目”,项目由全球环境基金资助,联合国开发计划署执行,国家海洋局和南部沿海地区负责实施,经过7年的实践,项目在消除沿海生物多样性威胁、推进海岸带综合管理和生态保护等方面形成了示范经验。

蓝色经济成为区域海洋治理的新动力

经过了一期和二期项目的实施,东亚海环境管理伙伴关系计划为东亚海区域的海岸带和海洋可持续发展作出了卓越贡献。2007年6月,全球环境基金理事会批准了一项为期10年(2007-2017)项目的第一阶段,为实施《东亚海可持续发展战略》提供必要的财政支持,从而促进东亚海环境管理伙伴关系计划转变为一个能够自我维持的区域运营机制。2009年,各参与国政府签署同意PEMSEA具有国际法人资格,正式从一个区域海洋污染治理项目成为地区性国际组织,统筹推进东亚海区域的第三期项目。东亚海第三期项目(2009-2013)的重点是实施《东亚海可持续发展战略》,进一步推广海岸带综合管理的理念和方法。2009年11月第三届东亚海大会在菲律宾首都马尼拉召开,大会的部长论坛通过了关于在东亚海区域加强实施海岸带综合管理、促进可持续发展和适应气候变化的《马尼拉宣言》。另一方面,随着“蓝色经济”概念的出现,蓝色经济逐渐成为推动沿海和海洋可持续发展的重要支柱。在东亚海区域内的一些国家,海洋经济可以占到总GDP的15%~20%,蓝色经济已经成为区域经济发展新的增长点,东亚海环境管理伙伴关系组织也开始在区域内呼吁发展蓝色经济。2012年7月在韩国昌原市举办的第四届东亚海大会的部长论坛上,来自10个东亚国家的部长签署了《昌原宣言》,承诺共同发展蓝色经济。我国实施东亚海三期项目的主要内容包括:制定和实施国家的海洋和海岸带综合管理政策和计划;在环渤海3省1市制定和实施了以河流流域生态系统为基础的近海环境管理计划,形成了以东营为代表的海岸带综合管理模式;在10个海岸带综合管理平行示范区推广海岸带综合管理的理念和实践,注重示范区的能力建设和海洋复合型管理人才的培养。通过多年的实践,海岸带综合管理在我国沿海所占比例越来越高;同时,在我国参与的另外一项全球环境基金资助,联合国开发计划署执行的区域海洋治理项目——黄海大海洋生态系项目中,也借鉴了东亚海环境管理伙伴关系组织的经验,将海洋和海岸带综合管理的理念引入,完成跨界诊断分析,签署了黄海战略行动计划,在区域内推进海洋和海岸带可持续发展,贯彻了《中国21世纪议程》《中国海洋21世纪议程》等重要文件的精神。


山东东营示范区修复前后

中国案例成为区域海洋治理的新方案

2014年5月,全球环境基金批准了东亚海项目的第四期项目,这为PEMSEA最终实现作为实施《东亚海可持续发展战略》区域协调机制的可持续运行提供了支持。本期项目重点围绕海岸带和海洋综合管理伙伴关系建设、恢复与保护健康且有复原力的海洋与海岸带生态系统、构建基于海洋的蓝色经济知识平台等方面开展工作。在全球环境基金和世界银行“建立区域知识管理平台和促进蓝色经济投资”项目的支持下,东亚海环境管理伙伴关系组织建立了“东亚海知识库”,作为整个地区海岸带综合管理参考资料的储备库。2015年11月,在越南岘港召开的第五届主题为“响应全球承诺,实现区域共赢”的东亚海大会上,东亚海环境管理伙伴关系组织学习中心网络成立,将学术界和沿海发展更紧密地联系在一起。2015东亚海大会的部长论坛上,11个国家伙伴共同签署了《岘港契约》,确定实施修订后的《2015东亚海可持续发展战略》,通过了2015年后的战略目标。2018年11月,第六届东亚海大会在菲律宾伊洛伊洛市召开,主题为“促进海洋健康、人类和社会发展的25年伙伴关系:共同推进全球海洋议程”,在第六届部长论坛上签署了《伊洛伊洛部长宣言》并批准了《东亚海可持续发展战略实施计划(2018-2022)》


在第四期项目实施期间,中国有22个沿海地方市县成为海岸带综合管理平行示范区,58.1%的海岸线实施了海岸带综合管理,扩大了《东亚海可持续发展战略》在我国沿海区域的实施范围;建立了基于蓝色经济的知识共享平台,在国家和地方层面上启动了蓝色经济的规划,拓展了蓝色经济发展空间;海洋保护从单一的污染控制转向生境修复、资源恢复和生物多样性保护的联合行动上,在山东东营示范区先后实施了滨海湿地修复、外来入侵物种——互花米草的治理、海洋生物产卵场恢复、海洋保护区优化等行动,为黄河口及邻近海域的生态保护和高质量发展提供了助力。

机制创新成为区域海洋治理的新保障


在充分认识到海岸带综合管理在我国取得的进展之后,为了分享中国的海岸带综合管理经验,促进我国和东亚海地区海洋和海岸带可持续发展,2014年12月9日,中国-PEMSEA海岸带可持续管理合作中心揭牌成立。它是我国与东亚海环境管理伙伴关系组织共同支持和指导的海岸带可持续管理技术服务机构,也是中国实施《东亚海可持续发展战略计划》的协调与组织机构。该中心由自然资源部第一海洋研究所协助运行。在自然资源部国际合作司的领导和协调下,该中心积极推动与协调《东亚海可持续发展战略》在中国的有效实施,促进中国与东亚海环境管理伙伴关系组织在蓝色经济和海洋生态文明建设领域的合作,组织开展与海岸带综合管理相关的科学研究,编制并传播《东亚海可持续发展战略》实施过程中的经验、知识、技术和管理创新、生态保护与发展模式等,为区域的海洋治理提供中国案例。同时,该中心加强与东亚海环境管理伙伴关系组织合作,共同探索了对地方政府的海岸带综合管理标准认证工作,这是提升中国和区域地方政府实施海岸带综合管理水平和能力的一项创新机制。我国参与东亚海项目,经过了四期项目的实施,海岸带综合管理已被纳入我国国家和地方各级政府的海洋管理政策和项目规划中,并逐渐形成了具有中国特色的管理模式与创新实践,孕育出了我国的海岸带综合管理文化,即根植于内心的修养(海洋生态文明建设思想)、无须提醒的自觉(陆海统筹理念主流化)、以约束为前提的自由(沿海地区经济、环境、生态协同发展)和为他人着想的善良(区域内的互惠互利)。从海岸带综合管理的践行者转变为东亚海区域海岸带综合管理的引领者,随着公众对海洋健康和人类健康之间的联系有了更多的认识,我国将继续努力为海洋的可持续发展提供有意义和变革性的解决方案,为推动构建区域海洋治理贡献智慧和方案。第七届东亚海大会将于2021年12月1日在柬埔寨西哈努克市以线上会议的方式召开。本届会议的主题是:描绘一个充满希望的新十年(健康的海洋、人民和经济)。会议将根据联合国海洋科学十年、2030年可持续发展议程、联合国气候变化框架公约、2020年后全球生物多样性框架以及其他相关的国际和区域承诺,为未来十年的变革性蓝色解决方案制定明确的路线图。该路线图将作为第七届部长宣言的一个重要组成部分发布。

作者:张坤

编辑:李严

审核:赵建东

审签:赵晓涛

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